O pós-guerra, até ao início da década de 70, caracterizou-se por um crescimento económico e níveis de bem-estar sem precedentes. O planeamento e regulação da economia pelo Estado, resultante dos ensinamentos retirados da análise da Grande Depressão dos anos 30 e da gestão da economia de guerra, contribuíram para o equilíbrio e a estabilidade financeira deste período.
Os choques petrolíferos da década de 70 e o fim da convertibilidade do dólar romperam este equilíbrio. A liberalização teve novo impulso com Reagan e Thatcher, através da desregulamentação do sector financeiro, das privatizações, e do esmagamento da capacidade negocial dos sindicatos.
Na década de 90, a queda do Muro de Berlim e a ascensão da China consolidaram a globalização económica.
A crise económica actual, a pior desde a Grande Depressão, revela, no entanto, os desequilíbrios sobre os quais assentou a globalização.
A repartição do rendimento prejudicou o trabalho em benefício do capital. O resultado foi o sobreinvestimento na capacidade produtiva e crises financeiras recorrentes.
Para suprir a reduzida capacidade aquisitiva e manter os níveis de crescimento económico, foi estimulado o recurso ao crédito. Altos níveis de consumo associados a uma forte desindustrialização, sobretudo nos EUA e na Grã-Bretanha, geraram desequilíbrios comerciais e orçamentais. A crise imobiliária do “subprime” foi o clímax das sucessivas bolhas especulativas, com repercussão mundial e origem no centro da economia-mundo, os EUA.
A implosão dos mercados financeiros e, sobretudo do crédito, secou o financiamento à economia.
Neste contexto, as fragilidades da Zona Euro tornam-se evidentes. Num espaço económico desigual, onde Alemanha e a Holanda produzem bens de equipamento e de alto valor acrescentado, enquanto países periféricos como Portugal e Grécia apresentam atrasos estruturais, as crises têm um efeito assimétrico que tornam uma política monetária única insustentável. Os interesses dos “clusters” exportadores dos primeiros nos mercados emergentes, acentuam ainda mais a tensão e a divergência de interesses dentro da Zona Euro.
Por outro lado, os estatutos do Banco Central Europeu apresentam dificuldades, quando a ameaça é a deflação, com a correspondente “armadilha da dívida”, e a depressão, e não a inflação. O recurso ao financiamento directo das dívidas públicas é uma opção possível, à semelhança da Reserva Federal Americana.
Perante estas pressões, a Zona Euro corre o risco de implodir se não forem introduzidos mecanismos de reequilíbrio. As dívidas públicas serão estruturais sem crescimento económico. Não se trata apenas de erros na condução da política económica. As políticas pró-ciclicas de austeridade seguidas em simultâneo conduzem ao agravamento da crise.
As lições da Grande Depressão parecem ter sido esquecidas. A estabilidade e o crescimento sustentado dependem do equilíbrio de forças e da coordenção das políticas económicas. O capitalismo necessita da redistribuição para funcionar, seja à escala da Zona Euro, seja à escala mundial.
Sem uma resposta global, o ajustamento poderá ser feito pelo proteccionismo, revertendo a globalização económica. No entanto, a crise ambiental e energética coloca restrições ao estímulo às economias.
Introdução
O objectivo deste trabalho é analisar as principais dinâmicas que estão a pressionar a coesão da Zona Euro. A crise financeira internacional e a heterogeneidade dos países que compõem a Zona Euro estão a testar o actual enquadramento institucional da União Europeia, revelando as suas fragilidades.
1. Enquadramento histórico
Os anos do pós-guerra na Europa Ocidental, até ao início da década de 70, caracterizaram-se por um crescimento económico e níveis de bem-estar sem precedentes. Ficaram conhecidos como “Os Gloriosos Trinta” .
O planeamento e regulação da economia pelo Estado, resultante dos ensinamentos retirados da análise das causas da Grande Depressão dos anos 30 e da gestão da economia de guerra, contribuíram para o equilíbrio e a estabilidade financeira deste período. John Maynard Keynes foi a personagem decisiva no desenvolvimento de um novo quadro analítico de compreensão da natureza das crises e da gestão da economia. Até aí, basicamente, vigorava a Lei de Say: toda a oferta cria a sua própria procura . Ou seja, não poderia haver crises de superprodução, a economia estaria sempre em equilíbrio. No entanto, o rápido desenvolvimento da revolução industrial permitiu acréscimos substanciais da oferta de bens, sem a correspondente transformação social e institucional paralela que permitisse absorver essa oferta. Sucederam-se as crises da procura até à Grande Depressão dos anos 30.
Keynes veio demonstrar que a economia não tende necessariamente para o equilíbrio. O Estado teria um papel fundamental na gestão da economia, para repor esse equilíbrio, através, quer das políticas orçamental e fiscal, quer na condução da política monetária. Com o seu “paradoxo da poupança”, revelou também que a lógica associada a determinados comportamentos individuais não pode ser generalizada para o resultado agregado desses comportamentos. A maior poupança de um indivíduo, quando generalizada a um conjunto de indivíduos pode levar a uma poupança agregada menor à que existia antes da decisão de poupar mais.
A nível internacional, as instituições conhecidas como sistema Bretton Woods foram criadas “para evitar que as forças depressivas fossem transmitidas através do sistema de pagamentos internacionais e de transacções” . O sistema monetário internacional estava assente num regime de taxas de câmbio fixas, baseado no padrão ouro-dólar. Todas as outras moedas estavam indexadas ao dólar, podendo ser trocadas por ouro. Os EUA, com as suas reservas de ouro, constituíam o garante deste sistema.
No entanto, no início dos anos 70, com a ascensão económica da Europa e do Japão, e a Guerra do Vietname, os EUA da era Nixon acabaram com a convertibilidade do dólar, passando a vigorar um sistema de câmbios flutuantes.
No início dos anos 80, com Reagan e Margaret Thatcher, “os mercados foram desregulamentados, os impostos desceram, os sindicatos foram arrasados e as instituições internacionais enfraquecidas. A filosofia de Bretton Woods de um capitalismo global administrado foi substituída pelo Consenso de Washington (…): comércio livre, privatizações, desregulamentação, equilíbrio orçamental, estabelecimento de objectivos para inflação, taxas de câmbio flutuantes” . Durante este período, houve cinco recessões mundiais – sendo a última, a maior e mais profunda desde a Grande Depressão” .
Deste modo, a figura de Keynes volta a assumir destaque na tentativa de compreender a crise actual.
2. Globalização Económica
2.1 A liberalização do comércio.
A liberalização do comércio internacional trouxe muitas vantagens, desde logo com o objectivo de evitar novos conflitos bélicos entre os europeus. No entanto, sobretudo a partir dos anos 90, com a queda do Muro de Berlim e a ascensão da China na economia mundial, a liberalização do comércio e dos investimentos opôs países muito desiguais, em termos de rendimentos. O resultado foi uma progressiva deslocalização da produção. Países como o Reino Unido e os EUA passaram por um processo de desindustrialização acentuado.
Como refere Graham Turner em “The Credit Crunch”, “But free trade today is no longer driven by comparative advantage, rather the ability to maximize profits by cutting costs” .
“High-value manufacturing is disappearing from Britain. Every single category of manufacturing employment has fallen since 1997, with many industries shedding a fifth of their workforce and more” .
2.2 Desequilíbrios financeiros e comerciais: crises recorrentes
A liberalização internacional dos capitais, imposta pelo FMI à generalidade dos países em desenvolvimento (a China e a Índia, mantiveram sempre controlos de capitais), conjugada com a desregulação financeira, de que a revogação, em 1999, da Lei Glass-Steagall de 1933 – esta lei impedia os bancos a retalho de se envolverem directamente em operações de investimento como a subscrição e a venda de títulos - é um marco, acentuaram a chamada “financeirização” da economia, ou seja, uma economia assente nos serviços financeiros e na especulação:
“Above all, there is a gulf opening up between the productive and unproductive sectors of the global economy; a growing disconnect between the real economy – where food is grown, goods are made and exchanged, value is added through knowledge and skill – and the virtual economy of bank money, gambling, tax evasion, speculation, credit cards and debt”
A globalização económica e financeira ficou marcada por um profundo desequilíbrio . A disponibilidade de uma enorme reserva de mão-de-obra barata nos países em desenvolvimento, rompeu o equilíbrio existente no mundo ocidental na distribuição do rendimento entre capital e trabalho. A deslocalização das indústrias enfraqueceu a capacidade negocial dos sindicatos. Esta situação, por sua vez, gerou um excesso de investimento e de capacidade produtiva, resultante da abundância de capital para investir. A bolha das “dot.com” é um exemplo desse sobreinvestimento.
“The systematic dismantling of the protection previously enjoyed by workers saw the balance of power swing decisively in favour of corporations. Globalisation and the removal of trade barriers accelerated the shift. Overinvestment and overproduction became the key threats, not inflation.”
As primeiras recessões dos anos 80 foram causadas devido ao combate à inflação, mas a partir da crise asiática de 1997, a natureza da crise era deflacionária, ou seja, fruto de défice da procura.
A forma encontrada para absorver este excesso de oferta foi estimular o crédito. Esta foi uma característica quer dos países desenvolvidos, quer dos países em desenvolvimento. Os EUA e o Reino Unido, por exemplo, geraram gigantescas dívidas, públicas e privadas, bem como enormes défices comerciais .
3. A Grande Crise Financeira – O regresso da Depressão Económica?
A actual crise financeira, ao contrário das anteriores, teve o seu epicentro no chamado Primeiro Mundo , no caso, os EUA. A progressiva perda de competitividade da economia americana, reflectiu-se no enorme endividamento externo:
“The US was also the world´s largest external debtor, owing a mammoth $2.5 trillion to creditors overseas, equal to 19.2 per cent of GDP”.
Esta situação foi compensada com a “financeirização” da economia, baseada no aumento do peso dos serviços financeiros no PIB. O culminar desta onda especulativa, que confundiu a economia real com a especulação financeira, ocorreu com a crise imobiliária do “subprime”. A explosão da titularização de hipotecas ocorrida a partir de 2000, em simultâneo com a referida revogação da Lei Glass-Steagall, a decisão da Administração Clinton de não regular os Credit Default Swaps (CDS, instrumento financeiro ) e a decisão do regulador do mercado de capitais americano – a SEC (Securities and Exchange Commission) – de permitir aos bancos aumentarem os seus rácios de alavancagem (passivo total /situação líquida) de 10:1 para 30:1, conduziu a uma política de crédito imobiliário totalmente descontrolada. A titularização permitiu transferir o risco para os investidores, confiantes nas notações de risco atribuídas pelas empresas de “rating” e nos ganhos apreciáveis da fase do “boom”. Em 2007-2008, a crise manifestou-se revelando a fraude dos títulos sem qualquer valor, designados “activos tóxicos”, na posse de todo o sistema financeiro internacional: “Mesmo no momento actual não é possível determinar com exactidão quantos biliões destes activos tóxicos permanecem nas folhas de balanço das instituições financeiras ou o seu valor real”.
3.1 As lições do passado foram esquecidas?
Keynes havia chamado a atenção para a dimensão da incerteza, distinta do conceito de risco (mensurável), na vida económica. Os mercados financeiros, assentes na Teoria dos Mercados Financeiros Eficientes, julgaram poder controlar todos os riscos inerentes a todos os novos instrumentos financeiros, esquecendo aquela diferença fundamental entre risco e incerteza.
A desconfiança no sistema levou ao colapso do mercado do crédito, empurrando a economia norte-americana para o abismo. Pela primeira vez desde os anos 30, a depressão económica surgiu no horizonte , levando as autoridades americanas a fazer tábua rasa de preceitos monetaristas, com a Reserva Federal (Banco Central dos EUA) a injectar directamente, milhares de milhões de dólares para aquisição de activos públicos e privados, o chamado “quantitative easing” .
3.2 EUA vs China – o proteccionismo será inevitável?
Contudo, o “quantitative easing” gerou desconforto da parte dos detentores de dívida pública americana, nomeadamente da República Popular da China, o maior credor do Tesouro Americano , em cerca de 895 mil milhões de dólares (dados de Novembro de 2010).
A relação comercial entre a China e os EUA é o exemplo mais importante dos desequilíbrios criados pela globalização. Esta gerou uma dependência mútua entre a maior potência militar e económica, os EUA, e aquela que é sua a maior rival a prazo, a China. A queda de um, implica a queda do outro, é a repetição, em versão económica, do “MAD (Mutual Assured Destruction)”.
A China desenvolveu uma dependência – que procura agora equilibrar – em relação ao mercado de exportação americano e ao investimento vindo deste, e os EUA, por sua vez, financiaram o seu crescimento com reduzida inflação, com as aplicações das poupanças chinesas.
O “quantitative easing” motivou desconforto dos chineses , uma vez que põe em causa a credibilidade do dólar e o valor dos investimentos chineses. Por sua vez, os EUA insistem na revalorização do yuan, no sentido de reequilibrar a relação comercial entre os dois países. No entanto, o problema é estrutural, e radica na desindustrialização operada nas últimas décadas nos EUA. O proteccionismo vai assim ganhando adeptos:
“A backlash against free trade is now gathering momentum in the US, and protectionism has become a key battleground for the US 2008 presidential election.”
4. A Zona Euro: estabilidade à escala europeia?
A Zona Euro é hoje constituída por 17 dos 27 países da União Europeia. O último país a aderir foi a Estónia, em Janeiro de 2011.
O euro, aquando da sua criação, pretendia conferir maior estabilidade às economias europeias, protegendo-as da instabilidade e especulação cambiais que se vivia no mercado internacional.
4.1 Assimetrias de desenvolvimento não resistem ao choque da crise mundial.
Contudo, os dezassete países que compõem hoje a Zona Euro caracterizam-se pela sua grande heterogeneidade. Os países do centro, geográfico e económico, como a Alemanha, a França e a Holanda não têm os mesmos problemas e interesses estratégicos que os países da periferia, como Portugal ou a Grécia.
A Globalização favorece o “cluster” dos sectores de exportação intensiva alemão. A Alemanha beneficia da abertura dos mercados dos BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China). A recuperação das exportações alemãs na segunda metade de 2009 baseou-se, sobretudo, no grande aumento das exportações para estes países . Ao mesmo tempo, os países da periferia da Zona Euro, e da periferia da União Europeia em geral, são os mais afectados pela concorrência internacional em sectores mais tradicionais, de países como a China.
A crise financeira internacional obrigou à intervenção dos Estados para recapitalizar o sistema financeiro, abalando os chamados critérios de convergência nominal, nomeadamente do défice e da dívida públicos. O resultado é a crise da dívida soberana que alastra pela Europa. Num cenário de fraco crescimento económico, os países da periferia vêem-se envolvidos num colete de forças: têm de reduzir os seus défices e aplicam medidas de austeridade que comprometem ainda mais o crescimento, sendo penalizados pelos mercados no acesso ao crédito, precisamente pelas fracas perspectivas de crescimento.
Esta crise veio revelar a fragilidade das bases da união monetária. A Zona Euro não corresponde a uma zona monetária óptima. Uma zona monetária óptima caracteriza-se por ter plena liberdade de circulação do capital e do trabalho (e/ou total flexibilidade dos salários), por ter um mecanismo fiscal automático de redistribuição do rendimento e por incluir países ou regiões cujo ciclo económico é semelhante .
4.1.1 Alemanha vs PIGS
Segundo o “The World Factbook” da CIA, as estimativas para 2010 para os maiores exportadores mundiais colocam a Alemanha em 2º lugar, apenas ultrapassada pela China, com 1.337 mil milhões de dólares. Ainda de acordo com a fonte indicada, 68,4% das exportações da União Europeia são alemãs! É um registo notável. No entanto, este desequilíbrio não é sustentável, por natureza. Pela simples razão de que um excedente comercial de um país, ou grupo de países, reflecte-se necessariamente num défice de um conjunto de outros.
Como refere o estudo “The Eurozone Betwwen Austerity and Default” , a União Económica e Monetária(UEM) criou as condições para o enorme endividamento dos Estrutura das exportações alemãs por região
Destino Europa União Europeia Ásia América África Oceânia
% 75% 62% 14% 10% 2% 1%
países da periferia, depreciativamente designados por PIGS (Portugal, Irlanda, Grécia e Espanha) pela imprensa internacional. Os Planos Estabilidade e Crescimento limitaram o endividamento público, mas a dívida privada foi a que mais aumentou. A dívida total destes países aumentou duas a três vezes no decurso da União Monetária Europeia. A debilidade estrutural das economias da periferia, pouco competitivas em relação às economias do centro, aliada à significativa redução das taxas de juro, que adesão ao euro proporcionou, criaram as condições para esta situação.
Países Espanha Portugal Grécia
Dívida Total (pública e privada) em % do PIB 506% 479% 296%
Países Espanha Portugal Grécia
Rácio Div. Privada/Div Pública 87:13 85:15 58:42
Foram os bancos do centro que aceitaram financiar estas dívidas. A crise internacional e os problemas de financiamento do sistema bancário, tornaram o endividamento dos países da periferia numa ameaça aos grandes bancos europeus, nomeadamente alemães.
4.2 Colapso do Euro ou novas regras?
Como diz Dani Rodrik, a Europa teve o azar de enfrentar a pior crise desde os anos 30, a meio do seu processo de integração. Como refere também o centro de reflexão Bruegel, faltou à UEM desde o início uma cláusula de “bail-out” (resgate).
Num panorama económico que ameaça transformar-se numa crise económica deflacionária, o peso real das dívidas aumenta, envolvendo os países na chamada “armadilha da dívida” . O incumprimento das dívidas de países como a Grécia ou a Irlanda torna-se quase inevitável:
“Infelizmente, pode ser já demasiado tarde para a zona euro. A Irlanda e os países do Sul da Europa têm de reduzir a dívida e melhorar muito significativamente a competitividade das suas economias. É difícil imaginar como poderão alcançar estas duas metas enquanto permanecerem na zona euro. (…) Pertencer à mesma zona monetária que a Alemanha vai condenar estes países a anos de deflação, elevado desemprego, e a agitação política nacional. Sair da zona euro poderá ser, no ponto em que as coisas estão, a única opção realista para a recuperação” .
O perigo de contágio a economias de maior dimensão como a Espanha, levanta questões sobre a capacidade do Fundo Europeu de Estabilização Financeira para “salvar” estas economias, também devido à morosidade dos processos para o dotar dos meios necessários. Este perigo de contágio ameaça o próprio centro do sistema. A Alemanha, como vimos, tem também muito a perder. Quer porque o seu excedente é, em larga medida, o espelho dos défices dos restantes países, quer porque beneficia de uma Zona Euro alargada .
O centro Bruegel propõe a criação de um Mecanismo Europeu de Resolução de Crises (European Crisis Resolution Mechanism), assente no estabelecimento de um tribunal especial para resolução de falências soberanas. Esta solução exigirá, provavelmente, um novo tratado e levanta a questão de quem pagará as falências soberanas. Este é um problema que não se resolve administrativamente. Os estabilizadores automáticos (impostos e subsídio de desemprego, p. ex.), em situação de profunda recessão, podem anular completamente todas as medidas discricionárias de um governo para reduzir o défice.
4.2.1 Estatuto do BCE
O Tratado de Maastricht limitou o âmbito de actuação do Banco Central Europeu (BCE) . Este e os bancos centrais nacionais, ficaram impedidos de financiar directamente os défices públicos, com o fim declarado de garantir a estabilidade dos preços. A União Europeia está também proibida pelos Tratados de emitir dívida pública, através da emissão de obrigações. Estas limitações confrontaram o Banco Central Europeu com o dilema colocado pelo risco de implosão das dívidas soberanas e do sistema financeiro. O BCE tem vindo a intervir ocasionalmente nos mercados de dívida pública, comprando dívida através do mercado secundário (dívida já emitida, contornando, assim, críticas que o acusavam de violar os Tratados), com o intuito de aliviar a pressão dos mercados sobre a dívida. O sucesso tem sido escasso, revelando a necessidade de soluções mais duradouras.
4.2.2 Federalismo Fiscal
Citando mais uma vez Dani Rodrik, professor da Universidade de Harvard:
“(…), o verdadeiro problema está em que a Europa não criou as instituições a nível da União que um mercado financeiro integrado exige.(…) entre democracias, a união monetária é impossível sem união política.” .
Para o Euro, e o projecto europeu, ser viável, provavelmente a Europa terá que aprofundar o federalismo fiscal, aumentando significativamente o orçamento comunitário dos actuais 1% do PIB da União e dotando-se de mecanismos automáticos de transferência de fundos para as regiões em dificuldade, à semelhança do que sucede com os EUA.
Conclusão
A Europa no seu conjunto está confrontada com a hipótese de uma crise económica sem precedentes, se não tomar medidas rápidas e decisivas. O Japão vive há cerca de duas décadas uma situação de estagnação económica que teve na origem uma crise imobiliária seguida de falências em série no sistema bancário.
As políticas de austeridade que têm sido seguidas poderão agudizar ainda mais o problema, porque tendem a agravar o peso da dívida em relação ao PIB, quer por efeito da diminuição do crescimento, quer pela ameaça da deflação.
A Europa precisa de rever as suas instituições, mas a prioridade do momento deveria ser o estímulo ao crescimento económico. No entanto, as medidas para o promover devem ser selectivas, tendo em conta novos factores limitativos como a emergente crise energética e ambiental.
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artigo original
